第十三章顺治朝（第4/35页）

随着清政府将注意力转向水利和漕粮问题——这当然是关系到清统治安全的最关键领域之一，于是就决定扩大负责这方面行政事务的官员的职权，让其独立于六部之外，完全与工部及中央有关水利的各官衙分开。这一改组在王永吉指导下进行，他是最有能力的一个贰臣。

王永吉是这样一批官员的很好的典范：他们在明朝晚期以专长于财政、刑法和灾荒赈济而声名卓著，到了清朝，他们找到了良机来推行自己早先曾受到挫折的改革措施。王永吉系江南人氏，1625年进士及第，曾任明朝地方的督邮，在知杭州期间最负盛名。当时他主持了一个庞大的工程：修建一道高大的海塘，同时还修建常平仓赈济灾荒。降清以后，经顺天巡抚宋权推荐，授大理寺卿，1647年，擢工部右侍郎，1651年，改户部右侍郎。在户部任上，王永吉首先致力于检查各卫所屯地。不过不久他就转而负责改革黄河与大运河管理的计划。清廷因此组建了一个特别机构来经管两河事务。这个新机构既不隶属于工部，也不隶属于户部，而是直接向皇帝负责。它的长官为河道总督，河道总督统兵2000人，另有船工、丁夫等人。河道总督衙门驻济宁（山东），有属员29人。此外，还在黄河、大运河沿岸置管河道官员30人。

到了下个世纪，河道总督衙门的置立就会被证明是清朝在行政方面的一个成功之举了。有明一朝，中央的工部与地方上实际管理徭役（或至少掌握着役钱）的官员之间的联系已极为薄弱。结果是水利的管理从总体上看已近乎全面崩溃。清廷从前朝继承而来的水利系统本身一片混乱。在清朝统治的头10年中，每三年就有两次以上的河道大决口，造成严重水灾。新政府不去徒劳地试图重建地方官与京城的联系，而是英明地决定创设一个中间组织，它越过中央有关部门，建立起自己管理地方水利的机构，这些机构的管河道长官能够与州县官员进行直接联络。于是，在河道总督的主持下，这个机构有能力协调庞大的水利系统，它对京城经济的复苏，做出了很大的贡献。而且，它也唤起了水文学家们的热情。早在明朝的时候，这些人就曾呼吁中央政府支持地方，但却一直未能鼓起明廷的劲头来。尤其是在康熙初年，清廷开始修建庞大的水利工程。1686年修冲鹤运河，1688年疏浚黄河口，1699年加固江苏高家堰一段重要的堤坝。这样，在明末严重失修的黄河下流重新疏通了。此后60年内，黄河没有发生过一次大水灾，这对河北平原和淮阴地区的百姓造福无穷。

另一组重要的建议是关于政府税收制度的。如上所述，清政府继承了一套完全过时的赋役簿籍，其中40％以上的田主已经下落不明。在明朝绝大多数时间里，登录在赋役簿籍上的土地数量平均约为7亿亩。到1645年，这个数字降到仅仅4.05亿亩。1648年，清政府决定通过恢复里甲旧制，来努力使赋役簿籍反映最新的土地占有状况。这与清政府另一项关于仿效前明建立世袭职业户籍（兵、匠、民），分别承担赋役义务的政策正好相合。尽管明朝世居其业的各类人户早已互相混杂，而且一条鞭法通过赋役合并和田赋征银的条规，消除了赋役之别，清政府还是决定命令全国各州县道以明朝旧籍为准，重编赋役册。这些簿册由里长汇总，上报本县，再由县官上报巡抚和总督，这样层层上报，直至户部。于是，就如控制地方的里甲制最终应归总于兵部一样，与其相应的赋役簿册在理论上也得一直上报到户部。

这种利用里甲制来使赋役簿册反映最新的土地占有状况的尝试没有成功。1649年6月3日，内三院得一上谕，它焦虑地谈到，一方面有大量土地完全没有编入地方赋役簿册，另一方面又有许多流民濒于饿死的惨境。皇帝因此下诏户部和都察院，令其通知地方官员务必努力将未入籍的“流民”登录到赋役簿中。这样，一旦认定了哪些是有主荒地，另外的无主荒地就能够分配给其余的“难民”了，这是此前正式颁布的土地开垦制的一部分。最后，通过鼓励这种流民的定居垦荒，清政府就不仅仅能开垦出荒地来耕种，而且还可以将地产再次列入政府的赋役簿册，不过这是后话了。18世纪中叶，虽然有记载说被开垦地达7.1亿亩，但是在1662年，官府赋役簿册中所列耕地仅5.5亿亩。很清楚，想要提高官府税收的效率，暂时还必须想一些别的办法。