晚清官场拥挤，僧多粥少，候补官员如过江之鲫，充斥在各地和各部衙门之中。如何安置官场冗员和候补人员，成了当权者的难题。他们的主要做法有两个：第一是缩短官员的任期，从五六年降低到两三年，这样就可以多安排一倍的人；第二就是设置各种临时机构，比如厘金局、劝募局、练兵所、督办处等，或者动不动就“特事特办”、“成立工作组”，委派官员（“委员”）处理，尽可能安插官员。这些局、所、处、委员，任命了就难以撤免，不出几年就衍生出新一批的官职。这是晚清官职杂乱的原因。