4.“七分政治”的具体实施（第6/13页）

除设立专员公署外，南昌行营对一些离县治较远，几县交界且“平时政治力量，已有鞭长莫及之患”[130]地区，本着“适应剿匪需要，增加行政效率”[131]的原则，加设特别行政区，就近控制。1933年7月27日，南昌行营在江西藤田等四处设置特别行政区，以永丰、乐安、吉水三县交界的一部分治地为藤田特别行政区，祟仁、宜黄两县交界的一部分治地为凤冈特别行政区，同时设立新丰、龙岗特别行政区（旋被裁撤）。10月、12月，行营又分别在宜丰找桥、宜春慈化和安福洋溪、井冈山大汾设立特别行政区。特别行政区设政治局，隶属于行营和江西省政府，负责“处理全区一切行政事务”；“政治局对各级机关之关系，与县政府同”。[132]

乡村保甲制度是中国农村实施已久的传统控管体系，民国成立后一度被废弃。1930年代初，为适应“剿共”军事的需要，加强对基层社会的控制，南京国民政府开始重建乡村保甲。1932年8月，鄂豫皖三省“剿匪”总司令部颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，开始大面积推行保甲制度。1933年9月，江西81县中有62县进行了保甲编组，保甲网络基本成型。蒋介石对保甲十分重视，指示：“进剿时亲查保甲，帮修寨碉，最为重要。并择其要冲之地遴选稳实保甲长，给其能足自卫之旧枪，派能干可靠之官兵数人训练监督……使其自守，则为根本之治也。”[133]“进剿”期间，保甲的建设和恢复在数据上继续显示出较快的进展，据江西省民政厅统计，到1935年江西各县编成26584保，259066甲。保甲制度的推展，对国民党权力体系的垂直延伸及反制中共的发展、渗透有着一定作用。

（2）“七分政治”的效用

国民党政权在政治、经济、社会上与中共全面对垒的一系列对策，取得了一定效果。国民党军军风纪在此期间确有改善，国民党方面各级人员不约而同谈道：“从前没有组织运输队的时候，民众因为怕拉夫的关系，军队所到的地方，逃避一空，现在不同了，我们军队所过的地方，老百姓排班的站着，送茶送水的，络绎于途，请向导也不发生困难，这是由于军纪严明的效果。”[134]诸如强奸、抢劫等恶性案件明显减少。当时，苏区有“有一部分群众脱离政府，如东陂、黄陂、吴村有一部分群众听反动派造谣，见红军到逃跑上山，反接济白军靖匪的食粮”[135]；一些地区“群众大受敌人欺骗，反水成立守望队替敌人担任秘密通讯员等”。[136]对此，蒋介石曾不无得意地宣称：

从前我们军队到的时候，一般人民一定都被土匪裹挟去；现在我们这一次到了棠阴，一般人民却希望土匪早一些快走，我们军队一到，他们就出来，可见赤匪的手段无论怎么毒辣巧妙，无论对于部下对于人民监督怎么严密，在最短期间或可稍微发生效力，但用了一年半载以后，一概无用，而且还要发生反结果。[137]

不过，国民党方面采取的这一系列政策，似也不应予以过高估计，从总体上看，所谓“七分政治”其实远远未能达到超越于军事之上的效果，在国民党政治理念、统治方式、统治基础不可能根本改变的背景下，其推出的许多措施实际效果有限。当时江西金溪县长朱琛上书蒋介石谈道：“处处离开民众，任何良法适得其反。故保甲造成土劣集团，保卫团成为地痞渊薮，建筑堡垒，徒劳民财，演成政府求治之心益切，而人民所受之痛苦则日深。其原因均为政烦赋重，处处予贪污土劣剥削之机会，故欲扬汤止沸，莫如釜底抽薪也。”[138]这一议论确非虚言。当国民党军实行普遍的动员贯彻其全面战争计划时，对民众的压力也在加大。