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然而，民主政治在其不满意情绪较不剧烈时，是比较容易驯服的。因此，新的战略便意味着大胆推行社会改革和福利方案，可是此举却逐渐破坏了19世纪中期自由派对政府的著名承诺，亦即不涉足为私人企业和自助组织所保留的领域。英国法学权威戴雪（Dicey，1835—1922）已看出：社会主义自1870年起即利用滚动的蒸汽压路机，将个人自由的地表压成集中管理和平均化的营养午餐、健康保险和年薪制度等暴政。而他的确说对了几分。永远按理行事的俾斯麦，在19世纪80年代已决定用颇具雄心的社会保险方案，来消灭社会主义者的煽动口实。继他走上这条路的，还有奥地利和1906—1914年的英国自由党政府（老人年薪、官办职业介绍所、健康和失业保险）。甚至法国在几度迟疑以后，也在1911年实施年薪制度。奇怪的是，现今“福利国家”的杰出代表——斯堪的纳维亚诸国——却起步甚迟，而若干国家也只做了一点儿象征性的姿态，卡内基（Carnegie）、洛克菲勒（Rockefeller）和摩根（Morgan）等人的美国，则完全没有这方面措施。虽然1914年时，象征性（在理论上）禁止童工的法律甚至在意大利、希腊和保加利亚也已存在，但在美国这个自由企业的乐园，联邦法律还是管不到童工。工伤赔偿法到1905年时已相当普遍，可是国会对它们不感兴趣，而一般法院则谴责它们违宪。除了德国以外，1914年前这类社会福利方案仍相当有限。甚至在德国，它们显然也未能阻止社会主义政党的成长。无论如何，这个趋势已经确立了，只是在欧洲新教国家和澳大利亚速度较快罢了。

戴雪强调：一旦“不干预政府”的理想被抛弃后，政府机关的作用和重要性将会无可避免地不断增强。就这点而言，他也是对的。照现代的标准看来，当时的官僚政治规模还不算大，不过却成长迅速，尤以英国为最。在1891—1911年间，政府所雇佣的人数增加了三倍。1914年前后，欧洲公职人员在所有劳动人口中所占的百分比，从法国的3%（颇出人意料），一直到德国和瑞士的5.5%—6%（瑞士的情形也同样出人意料）。[14] 20世纪70年代，在欧洲经济共同体的成员国内，这个数字已提高到10%—13%。

昂贵的社会政策可能会减少经济所依赖的企业家的赢利，但是没有这些昂贵的社会政策，政府可以取得民众的效忠吗？如前所述，当时的人认为帝国主义不仅可以支付社会改革所需的费用，而且它本身也是大家所喜欢的。而后来的发展却是战争，或至少是对战胜的期望具有更大的煽动潜力。英国保守党政府在1900年的“卡其选举”（Khaki election，利用战争热潮而得到多数人投票的选举）中，利用南非战争击败其自由党对手。而美国的帝国主义成功地利用人们喜爱炮声的心理，于1898年与西班牙作战。事实上，西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt，1901—1909年担任总统）所领导的美国统治精英，刚刚才发现荷枪的牛仔是美国主义、自由和本土白人传统的真正象征，可利用它来抵抗成群入侵的大批低下移民以及无法控制的大城市。自此以后，这个象征便被普遍利用。

然而，问题的症结却广泛得多。各国的政权和统治阶级在以民主方式动员的群众心中具有正统性吗？本书所述时期的历史大半都是为了解释这个问题。这个任务相当急迫，因为古老的社会机制显然在各地都处于崩溃之中。德国保守党员（基本上是效忠大地主和贵族的选举人）在1881—1912年间，流失了半数选票。其中的原因很简单：他们的选票有71%来自居民不到2 000的村落，只有5%来自居民超过10万的大城市，然而前者占全国人口的百分比正不断下降，后者却正是大批人潮的涌入地。在波美拉尼亚（Pomerania）的普鲁士贵族产业上，旧式的效忠可能仍可奏效，于是保守党在此掌握了几乎一半的票数。但是，即使就整个普鲁士来说，他们也只能动员选民的11%—12%。[15] 另一个主力阶级——自由派资产阶级——的形势更富戏剧性。这个阶级的胜利，是由于粉碎了古老阶级组织和群落的社会凝聚力，选择市场而非人际关系，选择上流社会而非群众。因此，当群众走上政治舞台追求其本身的利益时，他们自然会反对资产阶级自由主义所代表的一切。这种情形在奥地利最为明显。19世纪末，奥地利自由党员只剩下一个由德国城市中产阶级和犹太人所构成的残存孤岛。他们在19世纪60年代的堡垒——维也纳自治市——已沦陷给民主激进派、反犹太人士、新兴的基督教社会党以及社会民主党。甚至在布拉格（Prague）这个资产阶级核心尚能代表人数日益减少的德语居民（大约为数3万人，到了1910年时，只占全部人口的7%）利益的地方，他们同样既得不到日耳曼民族主义学生和小资产阶级的效忠，也得不到社会民主党或在政治上已被动员起来的德国工人的效忠，甚至得不到一部分犹太人的效忠。[16]