6．以柔治国（第2/3页）

建国之初，中央的最高官职是太尉、司徒、司空，即三公。

刘秀称帝即置大司马，至光武帝建武二十七年（公元51年）将之改为太尉。《后汉书·百官一》中记载的职责是“掌四方兵事功课，岁尽即奏其殿最而行赏罚”。主管兵政，也兼管民政，分领太常、卫尉、光录三卿。

司徒是由丞相改称的，“掌人民事。凡孝民孝悌、逊顺、谦俭、养生送死之事，则议其制，建其度。凡四方民事功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚”，管民政，置司直，居丞相府，权力比丞相小得多，分领太仆、鸿胪、廷尉三卿。

司空是由御史大夫改称的，不再管监察，而是“掌水土事。凡营城起邑，浚沟洫、修坟防之事，则议其利，建其功。凡四方水土功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚”，主管重大水土工程，分领宗正、少府、司农三卿。

从表面上看，东汉的中央职权，似乎是三公、九卿在行使，其实并非如此。

三公职位虽高，也分管了九卿，却徒有虚名，不能发号施令。

刘秀为了把权力集中到自己手中，采取了西汉时加强尚书台权力的办法，设置了尚书台机构，以尚书台总领纪纲，职无不统。并加强尚书的职权，扩大机构，增设官吏。

尚书台设尚书令一人，尚书仆射一人，尚书六人，合称“八座”。尚书台直接听命于皇帝，分掌全国政事，成了国家最重要的行政决策机构。

《后汉书·仲长统传·法诫篇》一语道破其奥秘，说：“光武皇帝，愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，政归台阁（即尚书台），自此以来，三公之职，备员而已。”一句话，所谓尚书台，就是皇帝宫廷的办公厅。尚书的官位不高，尚书令每年的俸禄只有一千石，副职尚书仆射和六名尚书，每年的俸禄也只有六百石，他们的地位和待遇远不能同每年俸禄为万石的三公相比，但实际权力远在三公之上。《通考·职官考》云：“至后汉，则（尚书）为优重，出纳王命，敷奏万机，盖政令之所由宣，选举之所由定，罪赏之所由正，斯乃文昌天府，众务渊薮，内外所折衷，远近所禀仰。”

除了通过尚书台独揽大权外，还在宫廷内设置中常侍、黄门侍郎、小黄门、中黄门等宦官职务，由他们负责传达皇帝的旨令和诏书，阅览尚书进呈的文书。

在刘秀看来，这些宦官们地位低贱，他们不可能取得倾国大权，就更保证了他的集权统治。

为了加强对管理阶层的控制，他又恢复了西汉时曾设置过的三套监察机构，还进一步予以完善。

这三套监察机构是：御史台，设侍御史十五人，负责察举官吏违法事件，接受公卿、郡史奏事和解释法律条文；司隶校尉，设从事史十二人，主管察举中央百官犯法者和各部各郡违法官吏。这些人既是京官，又是地方官，监察权力很大，“无所不纠，唯三公不察”；州刺史，全国分十二州，每州设刺史一人，每年八月，巡察所部郡国，录囚徒，课殿最，代表中央，周行郡国，刺探政情，调查各地有无冤狱，同时考察各郡县官吏政绩，并根据政绩好坏，决定升迁罢免，年终回京复奏。

有了集中统一的权力和强有力的行政措施，才能真正贯彻治国理念。

鉴于当前社会积弊和农民不堪重负的现状，刘秀毅然决然地实行政府机构改革，并伴之以裁减兵员。全国合并削减了四百多个县，十个官吏职位中只设置保留一个。

随后，又废除了郡国的都尉官，解散了大量轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，“费减亿计”。他还诏令“军士屯田”，以求粮食自给有余。

他从休养生息的总方针出发，制定了一套对内对外政策，为本国的经济恢复和生产发展创造了和平环境，最大限度地减少兵役和劳役调度，爱惜民力，切实实行与民休息。