5 总督“三只鸟”[1]（第2/9页）

然而，由于中央政府不承认附加税，便完全无法将其置于监督之下，只得放任地方官自由处理。一方面，地方官在当地拥有极大的权限，这笔附加税比起用作地方政府的开支，自然绝大部分被官吏个人贪污消费了。政府应当预料到会有这样的结果，因此为了补充不足的地方经费而再次向人民征收附加税。就这样，附加税逐步增加，永无尽头。

如果只是这样，还算可以接受，但由于征收附加税并没有可以依据的法规，各人所承担的赋税最终变得不公平。有权有势的人，尤其是官吏以及在官府任职的书记等小吏找些理由便可以免交附加税，他们应缴的部分反而被转嫁到贫困的农民身上。这就对社会产生了很大影响，导致富者强者愈富，贫者弱者愈贫。

另一方面，地方官绝不会满足于他们的俸禄。他们侵吞的附加税多达俸禄的千倍！当时的河南巡抚一年的俸禄是一百五十五两白银，但实际上他每年有二十万两白银的收入。其他人的情况可以推知。河南巡抚是管理约五百万人口的大官，比起日本德川时代的大名中最大的加贺侯地位更高，收入却不能与之比肩，问题就出在这里。租税的增加额度在法律上没有规定，单凭各地的习惯制定，这种习惯也因地方官的想法而变动。上层官吏既然已经在正规的俸禄外获得了千倍以上的收入，就必然不会取缔处于底端的地方官聚敛钱财的行为。

弊害随时代发展而越来越明显，通过之前的方法，尽量将租税的基准降到最低，以减轻人民负担的政策已经完全失去意义。如果采用增税的方式，在制度上进行一次彻底的税制调整，承认地方费用，也支给地方官生活费，最终能为人民谋利。田文镜当机立断，首倡新政策，并在河南省付诸实践。

然而，雍正帝并不希望在自己这一代留下公然增加租税的记载，因为这将会打破祖宗成法。何况雍正帝曾因自己为租税过重的苏州地区减去租税四十五万两白银之事而感到满足，认为自己施予苏州莫大的恩典，而一味增加税额起不了什么作用。于是，雍正帝让地方官自行整顿财政。但这既不是天子的命令，也不是中央政府的指令，只是采用了地方官希望自己的构想得以施行而天子以个人身份默许的一种形式。整顿财政的提案是以奏折的形式被送到天子手上的。天子虽然在回信中陈述了自己的意见，但不置可否。全部责任必须由地方官个人来承担。中国国土广大，不同的地方情况各异，无法统一。最了解地方实际情况的是地方官本人，因此，雍正帝命令他在充分调查的前提下承担全责实施。

田文镜沿袭前任巡抚的做法，继续实施进行到一半的财政整理政策，河南省的租税定额为三百万两白银，其中，附加税为一成三分约为四十万两，这不但包括地方开支，也包括支给官吏在任职地的补助。巡抚的补助为每年三万两，这相当于俸禄的两百倍，但巡抚级别的大官，家中也有数量众多的男仆、女仆，这些钱绝对不算多。当时大官的家庭包括佣人在内少则四五十人，多则四五百人。这笔任职地补助被称为“养廉银”，是为了保持官吏廉洁奉公的补助金。地方各省中最早完善这一制度的就是田文镜管理的河南省。逐渐地，其他省份也仿照实施。养廉银制度自此开始，到清朝末年为止一直在全国范围内施行，成为清朝俸禄制度的特色。雍正帝在某封信中说：

［钱粮之加耗羡原非应有之项。凡为地方州县实有万不得已公私两项之用度。全革耗羡势必不可行。］即使再增加一成变为两成，养廉银成为几万两，若是官吏不再从人民身上取一文，养廉银以外也分文不取，这便可以说是善政了。